日期： 2012年1月4日
原文： 中國證券報
財政政策既是經濟政策，也是社會政策，具有雙重屬性及功能作用。 2012年在“積極的財政政策”的宏觀政策基調下，財政政策有望成為推動經濟結構轉型的製度槓桿，其中地方稅系改革、結構性減稅、財政收支促進發展方式轉型等方面將大有所為。
推進地方稅體系建設是改革大方向
國家信息中心預測部 張茉楠
2012年是解決中國地方債務的關鍵一年。地方債務風險已經由“遠慮”變成“近憂”。 10.7萬億地方債給中國經濟敲響了警鐘，地方債務的根本性化解、土地財政掣肘房地產宏觀調控、中央地方兩級財源分配失衡，都已經到了財稅體制改革的十字路口，推進地方稅體系建立將是新一輪改革的大方向。
數據顯示，2011年和2012年兩年債務到期將佔10萬億元地方債務的43%左右，總額約4.6萬億元。 2012年地方政府可能出現非常大的融資缺口，因為大部分地方債是以地方融資平台和抵押貸款形式存在的，大都投向大型項目和基礎設施，這些項目週期長、見效慢，地方財政2012年很可能出現較大困難。最新數據顯示，由於中央房地產調控的堅定推進，2011年全國130個城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%，許多城市的土地財政收入降幅非常明顯，如何既要化解地方債務融資風險，又要解決擺脫土地財政依賴問題，並解決事權和財權匹配嚴重失衡的問題，是擺在地方政府面前的最大難題。
事實上，中國地方財政失衡問題由來已久，由於中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展，地方政府長期面對資金缺口是地方債務問題的根源。 1994年分稅制改革搭建了市場經濟條件下中央與地方財政分配關係的基本製度框架，是中國經濟體制改革的重要一步。通過此次分稅制改革增強中央政府可調控財力和財政轉移支付能力，中央財政稅收體係得到了加強。
然而，由於地方政府要承擔大量的公共事務支出，財權與事權的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導致財政捉襟見肘。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡，因此土地財政和債務性融資成為地方財政的普遍模式。儘管中國現行的《預算法》等有關法律嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上各級地方政府大都不顧自身償債能力擴大赤字，舉債度日或負債運行，且這些債務大多處於隱性狀態。
因此，化解一系列風險的根本在於健全地方稅體係為目的的財稅體制改革。地方稅收是地方財政收入的主要來源，努力提高地方稅收佔稅收總收入的比重，擴大地方政府理財空間和調控能力，擴大地方財政來源才是化解風險的根本之策。
在地方稅制建設和中央、地方政府間稅權的劃分上，國外已有較成熟的經驗。美國儘管債務風險也比較嚴重，但美國財稅體制設計依然有許多可以藉鑑之處。首先，美國是三級財政劃分制度。在美國聯邦制的政治架構下，政府體係是一個由聯邦政府、州政府及州以下的諸多層次和數量的地方政府組成的三級政府體系。美國聯邦政府與州政府、地方政府之間均沒有行政隸屬關係，實行自主治理，各級政府都有明確的事權和財權，實行以分別立法、財源共享、自上而下的政府間轉移支付制度為特徵的分稅制。
其次，依據公共服務劃分財政支出。美國按照公共物品的功能性、層次性等特徵分別由聯邦政府、州政府或地方政府提供。聯邦政府的支出項目包括國防、人力資源、物質資源、淨利息、其他用途和未分配沖減性收入等六大項。州和地方政府財政支出主要包括教育、公路建設、公共福利、衛生保健、公共基礎設施等，提供公共物品和公共服務的分工十分明確。
最後就是在分工基礎上的“財源共享”的分稅制體系。美國聯邦政府開徵的稅種包括個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅、遺產與贈與稅、消費稅和關稅。州政府開徵的稅種包括銷售稅、個人所得稅、公司所得稅、消費稅、財產稅、遺產與贈與稅、資源稅和社會保障稅。地方政府開徵的稅種包括財產稅、銷售稅、消費稅、個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅。各級政府之間稅收收入所佔比重根據各自的經濟發展情況有所不同。聯邦政府的稅收收入以個人所得稅和社會保障稅等所得稅為主，州政府的稅收收入以銷售稅為主，地方政府的稅收收入則以財產稅為主，這給地方政府比較穩定的徵稅空間。
儘管中美兩國的政治體制和經濟體制有非常大的差異，但藉鑒國外有益經驗，建立符合中國國情的地方稅體系應該改革的大方向。一是國家已經開始推進資源稅改革進程，為了加強資源稅節約資源、保護環境的功能，可以參照國際經驗，將改革後的資源稅收入由中央財政與地方財政按照固定比例分享；二是“十二五”時期，應考慮啟動環境稅改革措施，由於環境治理屬於地方政府管理範疇，因此這部分稅收所得也主要應歸屬地方；三是不動產稅制改革勢在必行。改革的基本思路是，將原房產稅、城市房地產稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項稅費合併，轉化為房地產保有階段統一收取的房產稅。最後，通過改革和完善已有稅種以及開徵某些新稅種來填補目前地方稅種的缺位，把地方稅真正建立成一個集流轉稅、所得稅、財產稅和資源稅等為一體，相對獨立的稅收體系。如果能夠實現新一輪的“放權讓利”，不僅給地方政府開闢了新的財源，又能與中國經濟轉型和結構調整結合起來，促進經濟體制煥發出新的活力。
結構性減稅應與稅制改革相結合
中國人民大學 馬濤
從2012年1月1日起，國家將在部分地區和行業開展深化增值稅制度改革試點，逐步將目前徵收營業稅的行業改為徵收增值稅。改革先在上海市交通運輸業和部分現代服務業等開展試點，條件成熟時可選擇部分行業在全國范圍展開試點。增值稅擴圍不僅是稅制改革的“重頭戲”，也是結構性減稅的重要措施。剛剛結束不久的中央經濟工作會議明確提出，要完善結構性減稅政策，這意味著“結構性減稅”將成為明年宏觀調控的重點。
在我國減稅不是一個簡單的總量問題，而是一個結構性問題。 1994年分稅制改革後確立了流轉稅和所得稅“雙主體”的稅制結構模式，但實際運行中，流轉稅收入在稅收收入總額中所佔比重高達約70%，所得稅的比重僅佔20%左右。 “雙主體”稅制實際上是“跛足稅制”。在中國現行的稅制結構下，可歸入流轉稅的稅種主要有三個：增值稅、消費稅和營業稅。其中，增值稅收入佔比最大，2010年是全部稅收收入的39.5%；消費稅和營業稅的收入佔比，則分別為9.9%和14.4%。考慮到減稅的效果，減稅應重點考慮這幾個主要稅種。增值稅擴圍全面推開後，增值稅收入所佔份額會升至50%以上，結構性減稅的主要對象，顯然應當鎖定於增值稅。
增值稅擴圍試點方案已經公佈，營業稅終歸要被增值稅“吃掉”，這一趨勢不可逆轉。目前，中國的工業和商業企業徵收增值稅，服務業徵收營業稅，兩者不交叉。營業稅的三大徵稅對象為服務業、不動產以及無形資產。營業稅是按企業的銷售額或營業額全額徵稅，但像金融、保險、信託理財、物流等服務行業中間環節特別多，每一道環節都徵營業稅，造成重複徵稅，導致服務企業稅負太高。並且，增值稅和營業稅兩個稅種並存，之間大部分不能相互抵扣，也造成稅負偏高。
從產業發展和經濟結構調整的角度來看，增值稅擴圍解決了貨物和勞務稅制中的重複徵稅問題，將積極推動第三產業加快發展。
但是，增值稅擴圍面臨的利益調整很多，涉及到重新確定服務業擴圍後的增值稅率、擴圍後原實行增值稅行業的稅率、擴圍後中央與地方的收入分配比例等，尤其會對地方稅收收入造成一定衝擊。
增值稅是中央和地方的共享稅，而營業稅屬於地方稅，增值稅由國稅統一徵收，稅收收入中75%為中央財政收入，25%為地方收入。營業稅轉為增值稅後，地方稅收勢必減少。雖然上海試點部分的營業稅改徵增值稅後仍歸地方收入，但從理論上說，由於一部分服務業沒有重複徵稅的問題，地稅收入還是會減少。據估算，試點工作開始後，上海包括交通運輸行業在內的部分現代服務行業的綜合稅率，將大體降低一半。上海政府稅收也將因此減少大約100億元，從長期來看，隨著增值稅試點領域的拓展，每年減少的稅收會達到數百億元。在全國地方稅收收入中，營業稅佔比達到三成，如果增值稅擴圍全面鋪開，勢必會加重地方財政收支平衡的壓力。
在目前分稅制財政體制尚不完善的情況下，地方政府財權和事權不統一問題已經相當突出，存在“收費財政”和“土地財政”等不規範現象。為了防止營業稅比重下降對地方稅收收入和地方財政的影響，需要科學劃分擴圍後的中央與地方共享增值稅和地方全額收入增值稅的比例和範圍，同時加快以房產稅為主體的財產稅體系改革，使財產稅成為地方主體稅種，以彌補地方政府收入並打造與地方政府職能合理化內在契合的支柱財源。
減稅要在提高普通居民收入和消費能力上下工夫，而增加就業是提高居民收入的最直接、最有效途徑。從財稅的角度可以從以下方面增加就業。一方面，應進一步延長下崗失業人員再就業有關稅收政策的適用期，同時將政策對象擴大到農民工，另外要對大學畢業生自主創業提供直接或間接的稅收減免，比如可以對為大學生創業提供貸款的金融機構減免營業稅；另一方面，可以通過扶持中小企業來間接達到增加就業的目的，進一步降低增值稅在我國稅收總收入中的比重，將與居民生活息息相關的必需品更多地適用13%的低稅率。
總體來看，結構性減稅對經濟最重要的作用是結構調整。對於稅收手段的運用，不應僅僅限於減稅，還應該考慮通過稅制改革來完善稅制，形成良好的稅收環境，通過建立長期稅制改革的穩定機制，使得稅制改革有利於促進經濟結構的改善和增長方式的轉變。未來稅制改革的一個大致方向是，減少間接稅，增加直接稅，多體現二次分配公平性的槓桿功能，讓收入分配改革在稅改中“破題”。結構性減稅和稅制改革相結合，促進以拉動國內消費為導向的財政政策的實施，將公共支出的重點從“硬件”轉向“軟件”上來，將財政投資的重點從增加資本存量轉向拉動民間消費的項目上來。
規範地方融資平台 發揮承債主體功能
國開證券 黎維彬 沈曉冰
建立規範的地方政府債務市場，首先需要建立規範的市場主體。可以說，融資平台是相對合適的市場主體，有必要對其進行清理整頓改造轉型後，發揮積極作用。
2010年底融資平台公司政府性債務餘額為49710.68億元，佔地方政府性債務餘額的46.38%，但風險總體可控，而且已經形成龐大的資產，尤其是在經濟建設和發展中依然在發揮重要的積極作用，對地方經濟影響巨大。
從融資平台的產生和發展過程來說，設立融資平臺本身就為了約束地方政府負債行為，規範其融資行為。在此之前的地方政府用錢，可以說是沒有什麼市場方式的約束和規範，向銀行借款不是按照商業和市場化方式，缺乏承債和信用主體。設立融資平台，建立了一個“市場+企業+金融=政府目標”的模式，使地方政府的融資，從主體不清責任不明走向有明確承債法人主體，從無約束走向有約束。融資平台的行為，既有政府屬性，更是一個獨立的法人主體的商業行為，與債權人之間形成的契約關係的約束力，強於銀行與政府之間的含糊關係。在新的經濟發展過程中，融資平台經過規範轉型後，在新一輪經濟發展和經濟轉型中可以發揮獨特的作用。
一是中國城鎮化進程並沒有完結，還在進行中，基礎性建設還有待進一步發展。尤其是廣大中西部地區的發展還處在初步階段，基礎設施還很不發達完善，需要政府推動。即使在東部地區，基礎設施也不能說已經完全適應國民經濟發展的需要。
二是社會事業建設短板亟待解決。近些年來，儘管我國社會事業有了很大進步，但總體上依然滯後於經濟發展，仍是現代化建設中的一塊“短板”。在就業、教育、住房、醫療衛生、環境保護、社會保障等關係群眾切身利益的領域，還存在不少難點和焦點問題。這些已經成為迫在眉睫的問題，需要政府重視和重點解決。
三是在新的基礎產業、支柱性產業的發展上，政府的引導和支持作用必不可少。尤其是在支持創新、參與國際化等領域，需要國家引導和支持，也需要基礎性的資金投入。這些基礎性的投入，相當一部分需要政府來承擔。解決這些問題需要大量的資金支持，單純靠財政資金還是不夠的，政府依然有在合理的範圍以適當的方式進行融資的必要。
四是在現有的土地制度下，地方經濟的基礎性開發建設以政府可直接控制的企業為主是必要的。地方融資平台仍然是大規模、成片開發和投資管理最合適的方式選擇。
五是允許四省市地方政府試點單獨發債，對地方政府樹立風險主體意識有幫助，也有助於地方政府熟悉債券市場的操作。但地方政府完全獨立自主發債，還有很長的道路要走，要有政府全面改革等多個前提條件，地方政府完全直接自主發債條件還不成熟，對地方政府性債務的約束通過融資平台的市場化約束效率會更高，風險更容易評估和控制。
從資本、金融市場的角度看，目前和最近一兩年，管好、用好地方政府融資平台，仍然是地方經濟開發和基礎環境建設融資的重點和關鍵。融資平台的進一步規範發展，對地方政府推動地方經濟發展的融資仍然起著不可替代的作用。
融資平颱風險和信用評價能夠操作，有現成的評級標準，具備對其進行信用評級的基本條件，已經形成一套比較成熟的融資制度，尤其是通過債券市場、銀行間市場進行融資已經十分規范成熟。而政府風險和信用評級還沒有現實可行的標準。
融資平台信息披露可以比政府更加細緻完整，基本上不會涉及國家秘密等問題，能夠以純粹商業化和市場化的標準來約束、要求融資平台，但無法以同樣的標準和要求來約束、要求地方政府。完全以社會企業來承擔地方政府現有的一些經濟功能，將基礎設施投資交由純粹的社會商業機構，不符合基礎設施投資的目的和資產屬性。這種投資的長周期、低利潤、公益性為主的特徵，難以交由社會企業完成。
因此，融資平台依然是相對透明、規範的可以為資本市場認同的融資主體。在現階段甚至相當長未來的時期，融資平台仍舊是地方政府可利用的合適的融資主體方式。
需提高財政支出效率
華西證券研究所 沙偉斌
近日，李克強副總理在全國財政工作會議上表示2012年將“堅持把握好穩中求進的工作總基調，實施積極的財政政策，不僅在總量上，要保持適度的財政赤字和國債規模，中央財政支出增幅預計還會超過今年，而且在結構上，財政支出要更加突出重點”。這意味著在2012年實施積極的財政政策不僅是實現“保增長”、而且是實現“調結構”經濟目標的重要手段。
對於政府為何在明年經濟工作中給予積極財政政策如此重視，筆者認為原因在於當前複雜的國際國內經濟形勢，而能否有效地實現政府所製定的“穩中求進”經濟目標不僅要求擴大財政支出規模，更需要提高財政支出效率。
就此次積極財政政策的背景來看，“保增長”很可能將成為下一階段我國經濟所面臨的主要問題，而實現這一經濟目標的各種途徑由於受到房地產調控政策持續和外部需求促增長模式已不再具有可持續性等因素掣肘，財政支出便成為政府短期內可以依靠的關鍵政策工具。
先從外部需求來看，一方面中國出口需求在2012年可能會受到歐美經濟危機影響而出現增速下滑；另一方面政府已經意識到原有的“重出口、輕內需”發展模式和與之相對應的將國民財富以外匯儲備形式儲藏起來的經濟方式，不僅會面臨著美國通過美元貶值轉嫁其國內債務危機的嚴重威脅，而且會造成內部需求長期無法得到合理滿足的後果。因此擴大進口將成為中國未來經濟發展的新趨勢。未來進出口需求的增減變化，意味著外部需求對中國經濟（即總需求）的拉動作用將趨下降。
再從內部需求來看，由於政府對國內房地產市場的嚴厲調控未來仍將持續，在當前政府所採用的“限購”、“限貸”等調控措施下，一方面未來改善和投機性購房需求受到壓制；另一方面剛性自住購房需求則因房價收入比仍然過高、房價存在下跌預期而無法有效釋放，因此房地產市場在2012年仍將處於低迷狀態。由於住房需求是當前中國居民消費中最重要的組成部分，同時因其產業鍊長，所以對私人投資也具有重要影響，因此房地產市場低迷將會對內部需求中的居民消費和私人投資構成明顯不利影響，進而在2012年對中國經濟的拉動作用有限。
在淨出口和居民消費、私人投資對中國經濟拉動有限的條件下，通過積極的財政政策（即擴大政府支出）來實現經濟在2012年穩定增長便成為政府短期內最為現實和必要的選擇。
在利用積極財政政策“保增長”的過程中，不僅要重視擴大財政支出規模的外延方式，更要重視提高財政支出效率的內生方式。這樣才能更有效地實現“保增長”目標。筆者認為，要提高財政支出效率，需要通過提高財政支出帶動效應、改善財政支出方式和有效聯結財政支出與未來經濟結構長期發展趨勢三個方面來加以實現。
第一，就提高財政支出帶動效應而言，就是要提高財政支出的乘數效應和減少財政支出的擠出效應，從而使同樣的財政支出規模能最大限度地帶動總需求增長。根據西方經濟學原理，提高財政支出的乘數效應，意味著降低居民的邊際儲蓄傾向。這就要求政府通過強化居民醫療、養老等社會保障工作來鼓勵居民提高邊際消費傾向。由於財政支出的擠出效應，主要是通過政府發債融資導致利率上升從而減少私人投資和政府增加稅收減少私人消費及投資這兩種渠道，所以減少財政支出的擠出效應，就意味著國家必須輔以適當寬鬆的貨幣市場環境防止利率上升，同時容忍必要的財政赤字，避免徵稅對私人消費及投資的打擊。
第二，就改善財政支出方式而言，要減少財政支出過程的不合理性，減少乃至杜絕財政支出過程中的“跑冒滴漏”現象，從而使財政支出能真正發揮實效。目前在這一方面至少有兩個環節可以進一步改善。其一是將更多的財政補貼由間接補貼設法轉換為直接補貼，避免間接補貼所必然涉及的過多中間環節及其造成的“跑冒滴漏”現象。近年來以車輛購置稅減免、家電以舊換新補貼等直接補貼政策的順利開展已經充分說明轉換補貼方式對於改善財政支出效果的必要性；其二是改進財政支出投放工作，減少財政支出年底陡增現象的發生，讓財政支出能平穩及時足額到位。這對於避免財政支出項目的隨意性、充分發揮財政支出功效、實現經濟“穩中求進”將有著非常重要的作用。
第三，就有效聯結財政支出與未來經濟結構長期發展趨勢而言，就是要將擴大財政支出短期拉動經濟的目標，與優化產業結構實現經濟中長期平穩發展的目標結合起來，使財政支出方向與中國經濟內在產業結構演變趨勢相一致，進而增強中國經濟的長期增長潛力。在財政支出中應有重點地通過政府補貼、稅收減免等方式對以節能環保和新能源為代表的新興產業進行扶持，這不僅可以避免不恰當的政府補貼所引發的畸形產業結構，更可以優化未來的產業結構，將財政支出拉動經濟的效果長期化。
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