日期： 2012年1月1日
原文： 中國改革
作者： 郭樹清
中國在過去30餘年改革開放過程中，取得了巨大經濟社會進步，為國內外所公認。但是也要看到，雖然長期以來政府對農業和農村問題高度重視，近些年來社會各界對農民和外來務工人員十分關心，但城鄉差別還是非常大。目前中國地區之間的差別已經開始出現了縮小的勢頭，但是城鄉差距還沒有出現拐點。轉變經濟增長方式的重點和難點就是消除城鄉二元結構。
農村和農民嚴重落後於城市和市民，是影響公平和正義的主要因素，是影響人口質量和社會發展的主要因素，也是影響國民經濟長期可持續增長的主要因素。在其他發展中國家，城鄉差別大，主要原因是缺錢、缺資源，但在中國好像不是這麼回事。
中國是世界上儲蓄率最高的國家，儲蓄絕對額也數一數二，因此資金短缺和資源要素短缺不是主要瓶頸。關鍵是資源的配置嚴重不均衡。需要研究如何從體制和機制上解決農業、農村一直處於被動或弱勢地位的問題，即如何實現生產要素在城鄉之間的雙向自由流動。從市場的角度看，這個問題的實質在於，如何改善城鄉之間生產要素的交換關係。
五大不合理
目前城鄉之間生產要素的格局極不合理，突出表現為以下幾個方面：
一是農村地區的生產要素、勞動力、資金、土地，繼續維持流向城鎮的趨勢。當然反向流動也在增加，但不成比例，沒有改變城鄉之間生產要素流動的基本格局，仍然是農村向城市單向淨流出。
二是來自農村地區的生產要素，往往被貼上一個特殊的身份標誌，例如農民工、農村建設用地，與城裡的生產要素區分開來。其交換關係是不平等的。例如，農村建設用地的價格，一般是城鎮土地價格的三分之一；同樣的貸款，在農村一般是高利息，在城市是基準利率，或打折利率，正常情況下，農村貸款的利息可能是城市貸款的兩三倍。價格水平反映出來的城鄉要素交易，是不公平、不平等的。
三是在城鎮定居的農村居民，在沒有取得城市市民身份之前，其經濟和心理上承受著雙重壓力：一方面不能享受市民的工資、就業條件，以及教育、社保、住房等等福利；另一方面，要省吃儉用，供養在農村的配偶、子女和父母。他們掙的錢，主要用於回家蓋房子。由於城市化的進程不可逆，絕大部分建在農村的房子將來注定要閒置。按照國際上統一的國民經濟核算辦法，房子要算到農民的消費中。而由於有折舊、有利息，因為有資金成本，也需要維護費，這樣算下來，其實他付出的費用是極高的。可悲的是，他對此並沒有意識，而且他根本沒有實際享用這個住房。這顯然是極其不合理的。
四是從城鎮流向農村的生產要素，由於面臨一些風險，因而不會積極、主動地流向農村，其成本和價格都比較高。最主要的不確定的外部環境因素是農村土地集體所有製，土地為集體經濟組織所有。而所謂的集體，在現實生活中往往就是村委會。農村土地承包、流轉等是村委會說了算，事實上是村委會幹部說了算。這些幹部很可能調整變化。土地使用權的有效期限比較短，各地不一樣，目前平均只有十來年，如果超出這個期限來簽署合同，那就會產生極大的違約風險，因為它不受法律保護。
五是城鄉生產要素雙向流動，無論是顯性成本還是隱性成本都是高昂的。在許多省市，實際成本甚至高過了跨國流動。資金和人才流向港澳及東南亞有時十分便利，這個事實很好地解釋了為什麼涉外經濟的發展在大部分地方超過了城市對農村的投資。這種高交易成本，無疑降低了整個經濟的效率，減少了全社會的福利。
“十二五”規劃已經明確提出，“加快消除城鄉協調發展的體制性障礙，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動”；也提出要“調整優化城鄉用地的結構和佈局，逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，“加快建立城鄉統一人力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業製度”等。這些重要觀點，是我們下一步改革的指導方針。
應放開城市居民進入農村
方針很明確，為什麼落實起來有困難？主要是體制方面還有很多障礙。很多政府部門和相關研究部門，包括經濟學家，在一些問題的認識上還不一致，一些基本的事實判斷和價值判斷還不統一。在此我做一個簡單的梳理：
將來從事農業生產的人是什麼人？應該說，在可以預見的將來，從事農業生產的經營主體、經營單位，主要是現在的農民。這是由技術、社會、文化、心理等諸多因素決定的。但是，從其他國家地區的經驗來看，確實有一部分城市就業人員能夠掌握科學的、先進的農業知識和經驗，而且願意全職或者半職從事農業生產。所謂先進農業生產方式大部分實際上來自城市。在美國、歐洲，這樣的情況很普遍。投資巨人沃倫·巴菲特的兒子就種地，而且種得很好。城里人掌握先進的農業技術，再去從事農業生產，整個農業現代化的步伐無疑會大大加快。
將來居住在農村的人口多數不會是農業人口。在工業化、城市化完全完成之後，可能還會有20%-30%的人口住在農村，但絕大多數不再從事農業生產。在很多發達國家，居住在農村的人，有80%並不從事農業生產。很多城里人，包括特別優秀的人才，教授、作家、律師、醫生、飛行員、投資銀行家，都住在農村，願意在農村安家或者是購置第二居所。
這是所有工業化國家的基本情況。美國、歐洲，甚至日本都是這樣。否則城鄉差別不可能縮小，更談不上消失。
在歐美工業化進程中，農村地區最貧困的人群流向城市，較為富裕的人群往往留在農村。早期的工業化時期，貴族在農村還有城堡；後來賺了錢的資本家，也在農村建房子。這和前面說的農民工回鄉建房子正好相反。這才能促成城鄉間密切的經濟文化交流。由於城市居民可以自由遷往農村和小城鎮，所以大中城市的房價沒有漲到那麼離譜的水平。
與此形成鮮明的對照，中國有三個非常令人擔憂的現象：農村中願意從事農業生產的人越來越少。青年人都到城裡了，只有極個別的人願意和能夠返回農村從事農業；城市房價越來越高，幾年的時間翻了好幾番；食品安全問題嚴峻，解決起來特別困難，到處都是千家萬戶的小農經濟。
在絕大多數發達國家，土地用途要服從於政府嚴格的管制和規劃，農業接受較高補貼和優惠，環保和文化標準越來越嚴格。但是，土地的所有權和使用權是可以自由交易的。有些國家，例如德國，雖然高度重視糧食安全，不計成本地補貼農業，但是農田可以出售給外國居民，土地所有權與護照簽證不掛鉤。
中國實行土地公有，但是法律上並不限制使用權的轉讓。問題在於，由於存在著種種不利因素，農村土地使用權的流轉比率平均只有20%左右，而且期限很短，這就大大降低了生產效率。
其實，簡單地控制流動、禁止流動，並不能達到節約用地、集約用地的目的。過去20多年，農村人口減少了很多，有三億多人進城，但是農村建設用地的數量並沒有減少，相反是增加的。用地制度決定了宅基地是個軟約束。其他建設用地，包括曾經的鄉鎮企業用地，大多也沒有復墾為農地。這是一種巨大的資源浪費。
如果我們不放開城市居民進入農村，許多農村會永久消失。南方許多農村房屋常年閒置，北方已經出現了大量的空心村。 2005年建設部的數字稱一年完全消失的村莊有七萬多個。
沒有城市居民進入農業、農村，保留的農村由農民自己實施新農村建設，從生產技術到生活文明提高的速度就會非常緩慢。許多省區包括北京遠郊區，有許多兵營式的“新農村”建築，既不美觀又不方便，更談不上舒適。
事實上，由於利益吸引，城鄉之間的要素流動日益增長，有很多不完全合法的情況。由於多數地方沒有為這種流動開正門，沒有很好的規劃，旁門左道甚為流行。全國城市的“小產權”房屋平均占到30%左右，有的城市“小產權”甚至占到40%左右。不斷地建，不斷地拆。損失相當大。
確權、賦權與權利的流轉
促進生產要素在城鄉之間的雙向有序流動迫在眉睫，可能需要採取如下措施：
——必須深化土地制度改革。先從政策上、然後再從法律上，明確農民對承包地和宅基地擁有長久的使用權。其實，2008年十七屆三中全會決定裡已經確定了這個提法，即農民擁有長久使用權。但是落實到實際中，還有很大的距離，比較發達的地區落實更難。 2011年上半年我在成都地區調研的時候，發現真正能夠落實承包地長久不變使用權的農戶只有8%。而且，如果給了農民長久的土地使用權，就應該允許其流轉。如果沒有長久的使用權，那就意味著可以隨時改變，同時又是基層幹部說了算，就沒有人敢接這個土地，不確定性非常高。
所謂的長久使用權，我的理解是，除了重大的自然災害和不可預測、不可抗拒的變化，就是擁有永久的使用權。這樣的使用權，可以通過自願、平等、有償轉讓，使其他投資者可以比較放心地進行投入。
——清理農村的集體建設用地。確有必要保留的建設用地，應明確為全村居民和全組居民共同所有，其餘的應該復墾為農田，以公正公平的方式將使用權分配給同村農民或出資整理的外來投資者，從事農業生產。
——由縣級和縣以上政府，統一制定城鄉發展和建設規劃，實行最嚴格的土地用途管制。在農用土地上建的房屋，必須有面積、高度、樣式等方面的明確限制，落實國土、環保、農業、建設等部門的責任，負責官員個人要負完全責任。
——加快建設覆蓋城鄉所有人的基本社會保險體系。今年新農保有望擴大到覆蓋60%的人口，60歲以上的人每個月給55元。明年可以覆蓋全社會。這個水平仍然很低，應該加快步伐。
——為解決社保基金積累不足和土地利用效率過低的問題，要有計劃、有步驟地推行增減掛鉤和占補平衡，規范建設用地指標交易。在很多地方已經做了這個試點。現在大家比較擔心的是，會不會以次頂好？增差的、減好的？這樣的問題，應該實行嚴格的等級評估來調整，必要的時候實行佔一補二、佔一補三，甚至佔一補五。相關管理部門一起參與，責任人員個人簽字畫押，終身負責，所有過程向社會公開。
——在符合國家規劃和計劃的前提下，農村土地可轉變為城鎮建設性用地，採取市場交易方式確定價格。同時明確，土地出讓收入中必須有一定比例上交社保基金（部分用於當地農民，部分用於全體農民）。大家都知道，同樣是農民，在大城市近郊區農民的土地和邊遠地區的土地價格差距極大。國家無論是徵收所得稅，還是徵社保基金，都是合理的。
——為獲取較大的級差地租，同時避免可能的失控和混亂，應該調整優化用地結構和佈局。增減掛鉤、占補平衡，一般限定在市的範圍，不要超出市的範圍，更不要跨省。
——基本社會保險體系建立之後，還應將所有農村居民納入住房保障體系。不把農民納入住房保障體系，房地產就不能用於抵押，農村的金融服務很難達到城市的水平。
——實施土地自由流轉，可以分步實施。先從邊遠省份、人口稀少的欠發達地區實施；其次對於山區、荒坡地帶實行更加優惠、自由的政策；對於平原農村、城市遠郊這些地區，尤其對城市近郊，要實行更嚴格的規劃制度。在考慮到合理的組團和功能分區的前提下，依照集約和節約的原則，開放農村土地交易市場。
——改進各級政府對農村地區招商引資的指導和統領，提高工作精細化水平。大家擔心的就是城裡的資金進去後，不是從事農業生產，而是佔地後去搞房地產。政府可以有針對性地採取相關措施。
——礦產開發要保護土地，注重環保。兼顧地方、農民和牧民的利益。對於礦產開採者，要責令其恢復生態、消除災害。應該建立起由政府、民眾，包括媒體各方參與的定期的評估機制，監督檢查落實情況。
——加大力度實施《勞動法》和《勞動合同法》，同時對個體私營微小企業實行靈活的變通辦法或豁免制度。提高各種不同的社會保障制度之間的轉移接續能力，形成城鄉平等就業、全國市場統一的格局。鼓勵創新創業，農村地區應當有更優惠的政策。
——建設全國統一的社保體系。就是說要改變目前以省為單位，甚至是以市以縣為單位進行統籌互濟這種局面。要正視社會保障歷史積累不足，代際之間存在缺口的問題，增加財政資源和國有資產劃撥。
——深化行政管理體制改革，加快社會管理體制創新，以民主促進民生，以民生推動民主，形成良性循環。
——在推動生產要素自由流動過程中，必須把保護生態、保護歷史文化遺產放在特別突出的位置上。對於古民居、古村落、生態比較脆弱的地區，都實施相應的保護。 ■
郭樹清為中國證監會主席
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